摘要:当前，在逐渐增多的侵害未成年人的犯罪案件中，性侵害未成年人犯罪因其特殊性往往在预防、发现、取证上具有更大的难度。建立健全强制报告制度无疑可以作为这一问题的重要破局之法。本文将围绕强制报告制度的责任主体、对报告主体的保护、报告事项及相关社会综合治理中可能存在的问题进行分析，并提出相应解决方向。
关键词：强制报告制度；未成年人保护；社会综合治理

强奸罪和强制猥亵、侮辱罪作为我国刑法针对侵犯公民性的决定权的犯罪，当其被害人是未成年人，特别是不满十四岁的儿童时，人们在惋惜被害人的遭遇和谴责犯罪行为和犯罪者的同时，也往往会在案件经过、案发过程和案件后续处理中发现一些亟待解决的问题。例如：被害人年纪尚幼，不认为或不了解自己受到了性侵害；性侵害发生在家庭、学校中，加害人利用自身的优势地位胁迫未成年人与其发生非暴力的性行为，被害人出于心理上的恐惧或事实上确实需要加害人的抚养而不敢或不愿报案；被害人在案发后受到来加害人亲属的打击报复，或因预料到可能遭受打击报复而不愿诉诸司法程序；媒体和自媒体首先报道案件情况后引发公安机关介入，导致案件在舆论场过早发酵，出现不利于被害人和司法机关正常办案的舆情等。
面对这样的困局，建立强制报告制度显然是有效的破局之法。2020年5月，最高人民检察院与国家监委、公安部、司法部、教育部、民政部、国家卫健委、全国妇联、共青团中央会签下发了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（下称《强制报告意见》）。此前浙江、江苏、广东、江西、湖北等多地已探索建立侵害未成年人的案件强制报告制度，通过探索实践，证明了这一制度的行之有效性，也暴露出其可能存在的一些问题。
一、《强制报告制度意见》简要分析
一直以来，尽快建立侵害未成年人强制干预机制，构建社会综合预防保护体系是社会各界对加大未成年人保护力度的核心需求，随着一些恶性侵害未成年人案件的曝光，通过规范性文件明确强制报告的具体程序，从而解决发现问题后向谁报告、如何报告的问题是社会公众的热切期待，也是我国特色社会主义法治体系发展完善的必然要求。
此次九部门下发的《强制报告意见》中所规定的侵害未成年人案件强制报告制度，是指有关报告义务主体在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案或举报，推动及时发现、处置侵害未成年人犯罪。其中将报告义务主体分为国家机关、法律规定授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，和密切接触未成年人行业的各类组织及从业人员两部分，又对密切接触未成年人行业的各类组织做出了两个分类，一是依法对未成年人负有教育、看护、医疗、救助、监护等特殊职责的，另一部分是虽不负有上述特殊职责但有密切接触未成年人条件的企事业单位、基层群众自治组织、社会组织，并作出了列举，明确以上主体应当立即向公安机关报案或举报，即明确其报告义务。同时，《强制报告意见》规定因报告引发的纠纷，报告人不予承担相应法律责任，而对于干扰、阻碍报告的组织和个人依法追究法律责任，同时对奖励和保密进行了原则性的规定，对消除报告义务主体的思想顾虑起到了一定的作用。但作为较为原则性的规定，对于一些可能发生的具体情况还需要在落实中进一步加以规范。
二、实践中可能存在的问题
（一）报告义务主体报告过程中可能存在的风险
1.被害人隐私保护措施不完善。具体到性侵未成年人犯罪中，由于其性犯罪的特殊性，保护被害人隐私既是被害人在案件后弥合心理创伤、重返社会生活的前提，也必然地成为报告义务主体和司法机关的责任。《强制报告意见》中第十四条规定“相关单位、组织及其工作人员应当注意保护未成年人隐私，对于涉案未成年人身份、案情等信息资料予以严格保密，严禁通过互联网或者以其他方式进行传播。私自传播的，依法给予治安处罚或追究其刑事责任。”这一规定并未明确对“相关单位、组织及其工作人员”的内涵和外延进行设定，但结合规定中第六条、第九条、第十五条至十八条等条款中对“相关单位”的使用，可知“相关单位”所指的即负有报告义务的主体。
a.对于报告义务主体而言，其中“国家机关、法律规定授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员”通常本就是对案件负有保密义务的主体，且实践中既有比较丰富的对被害人的身份信息的保密经验，工作中其主管部门也可以比较容易地通过行政命令对其进行相应的保密指导；对于“密切接触未成年人行业的各类组织”而言，“负有教育、看护、医疗、救助、监护等特殊职责”的一类主体，保密义务往往已经自然而然地包涵在上述特殊职责中，也往往受到过相应的培训，有保密意识，并能比较容易地掌握保密被害人信息的要点；具有较大的信息泄露风险的是“虽不负有上述特殊职责但有密切接触未成年人条件的企事业单位、基层群众自治组织、社会组织”，特别是“校外培训机构、未成年人校外活动场所等教育机构及校车服务提供者；托儿所等托育服务机构”一类的相关单位，往往对如何保护被害人隐私、应在多大程度上进行保护不甚了解，而且往往由于其对工作人员管理不够规范，或工作人员本身素质不高，很可能缺乏对被害人隐私的保护意识，在初期核实和证据收集的过程中有意或无意地对事件进行了传播，从而造成不良后果。
b.对于主管行政机关而言，在相关单位按照《强制报告意见》第五条“根据本意见规定情形向公安机关报案或举报的，应按照主管行政机关要求报告备案。”虽然具体报告事项还需要主管行政机关建立健全报告备案制度，但相关单位进行报备时，该主管行政机关必然对报告事项和被害人信息有所了解。其保密义务规定在第十三条“违法窃取、泄露报告事项……依法依规予以严惩。”其中所称“报告事项”是否应当包含涉案未成年人身份、案情信息，或其他可使人推测、挖掘出被害人信息的内容，则有赖于该主管行政机关的规定，目前来看，这一环节有可能存在泄露未成年被害人隐私的风险。
c.对于负有社会救助责任的民政部门、群团组织、社会工作团体，《强制报告意见》规定公安机关、人民检察院在发现未成年人需要保护救助，应当委托此类机构对未成年人及其家庭实施必要的经济救助、医疗救治、心理干预、调查评估等保护措施。上述机构在实施保护措施的过程中对被害人身份信息和案情必然有一定的了解，亦应当列入保密义务的责任主体范畴。
2.对报告义务主体的保护
强制报告制度良好实践的基础是对报告义务主体的保护，只有报告义务主体能够消除顾虑，才能积极发现问题，有效报告线索，从而达到强制报告制度通过提高案件发现从而强化预防的目的。
具体到性侵未成年人的案件上，发现人往往都是和被害人有特殊密切接触的，如具有医疗关系，具有特殊服务关系，如营运车辆或旅店、宾馆，以及具有亲密的心理关系而得到被害人告知的人。这一类报案人往往上述特殊原因，较容易被加害人推断和猜测到其身份，从而遭受打击报复。
a.司法行政机关对报案人信息的保密条款在《强制报告意见》第十三条“公安机关、人民检察院和司法行政机关及教育、民政、卫生健康等主管行政机关应当对报案人的信息予以保密。违法窃取、泄露……报告人信息的，依法依规予以严惩。”其所依据的法律和规定还有待进一步明确，特别是间接造成报案人精神损害和物质损失的，窃密、泄密人应当负有一定的经济赔偿责任。
b.对报告主体的其他权利保护规定在第十五条，《强制报告意见》规定对因报告引发的纠纷，报告人不予承担相应法律责任，而对于干扰、阻碍报告的组织和个人则依法追究法律责任。但条款中对于纠纷本身没有进行清晰界定，对于纠纷和报告行为的因果关系强弱也没有明确说明，对于不承担相应法律责任之规定的可操作性欠佳，对于干扰、阻碍报告的组织及个人所应追究的法律责任也无相应的指导，仍属于原则性规定，对于实践的指导不强。
（二）报告事项和程序
1.报告事项中明确列出了“疑似遭受不法侵害”，将报告义务主体的核实责任进行了放松，使得报告义务主体在没有核实条件的情况下，仍能敢于报告，从而提高司法机关对这一类案件的发现能力。相应的，在后续调查中发现举报不实的，需要司法机关在保护报告义务主体信息的同时，及时为被调查对象消除影响，特别是针对性侵犯罪调查对当事人造成严重名誉影响的，应尽快通过公开调查结果、发布通知通告等方式尽快为其恢复名誉，减少纠纷产生的可能。
2.因性侵犯罪的特殊性，各部门应会商研讨，对报告事项、报告、各部门责任等拟定一套详尽的程序操作指南，详细规定各部门所应起到的作用和性侵未成年人的相关概念和辨识指标，并结合信息化时代特点，在符合保密要求的基础上建立共享数据系统，使各职能部门能及时掌握其他部门的处理进度。
（三）接报后的响应流程
1.《强制报告意见》第八条、第九条、第十条分别规定公安机关在接报后立即受案、立案后依法侦查的义务，同时规定了对三日内向报案单位反馈案件进展的义务，并在第十一条特别强调了检察院加强对侵害未成年人案件的立案监督。实践中，如发生公安机关应立案而未立案的情况，报告人或被害人往往需要等待公安机关复议。由于性侵未成年人案件的特殊性，本就存在被害人不配合、犯罪行为隐蔽，加害人对犯罪主观方面的供述不稳定等问题，等待复议期间存在关键证据灭失或报告人放弃报告、被害人放弃告诉的情况。建立相应机制，加强检察机关取得此类案件线索，提早对公安机关的立案监督，显得尤为重要。
2.在性侵未成年人犯罪中，一旦发生了报告义务主体需要报告、公安机关予以立案的情形，对未成年被害人的性侵犯已然发生。由于性侵害犯罪对未成年人心理的特殊影响，及时有效的心理干预、司法救助、医疗康复等工作亦是强制报告制度应有的题中之意。但《强制报告意见》对于民政部门、共青团、妇联等群团组织在接受公安机关、检察院的委托后的如何作为、作为到什么程度，没有提出明确的要求。在实践中，易于因工作难度大，相关行政部门产生畏难情绪，最终以经济救助代替其他救助措施的情况发生，导致救助效果不理想。
3.对于不符合刑事立案标准的案件，如何有效预防侵害行为的进一步发生，如何救助被害人，在《强制报告意见》中尚属空白。相比于公安机关有限的行政处罚手段，如何通过各部门配合、社会力量介入解决需要进一步加以规定。
（四）相关社会综合治理
1.相关行业从业人员需对强制报告义务有所了解。强制报告制度落实的关键在于报告义务主体对制度的了解、对自身义务的知悉，和履行义务的意志。所谓“徒法不足以自行”，建立便捷可操作的报告机制和切实具体的奖惩制度之外，还需要加大对强制报告制度的宣传力度。
2.媒体的社会责任与传播需要之间的平衡需要相关法律法规约束。未成年人遭遇性侵的新闻往往容易起社会关注，在报道此类案件中，传统媒体及其网络账号因受新闻出版市场监管的约束，尚有一定的克制；网络时代的自媒体和网络“意见领袖”则往往出于一己私利，挖掘被害人身份信息和案情，以曝光隐私、为加害人辩护、引导舆论、挑动舆情等方式吸引流量、赚取经济利益，误导大量群众，损害被害人隐私，对司法机关有序办案形成了巨大的舆论压力，有损政府公信力。而目前对于此类自媒体失格的现象，其结果往往只能是事后惩处和社会公众的批评，缺乏事前预防和及时介入监管的工具箱。
三、解决方案的思考
针对以上可能存在的问题，应建立健全强制报告制度并完善其相应配套，可以从以下方面入手根据实际情况完善强制报告制度：
（一）报告响应流程与各相关部门协调
1.针对性侵未成年人案件专门建立全面的报告响应流程指引，对不同类型的性侵情况、加害人和被害人的关系、被害人受害情况等进行详细分级，并根据不同的级别对应不同部门采取相应的救助措施，并标明各类案件的保密程度和保密范围，使流程指引具有高度可操作性和较强的实践指导性。
2.明确规定惩罚措施，对于主管部门疏于履行强制报告制度的指导巡视工作，或在相关责任部门在接到公安机关、人民检察院的委托或相关检察建议后怠于履行工作职责的，应以何种方式对其予以惩处，以确保未成年人受性侵的线索报告后，及时采取干预、保护措施。
（二）对强制报告制度的广泛宣传
1.强调未成年人保护的社会责任，在社会广泛形成对未成年人性决定权的保护意识，在全社会形成履行强制报告制度责任的共识，抵制西方自由主义思潮在性自由方面的宣传侵蚀。
2.将对报告义务主体的宣传和培训责任落实到各主管部门，工作情况纳入考核，以考核倒逼工作落实，尽快提升报告义务主体的法律意识、社会责任意识，以及性侵犯罪报告中对未成年人的隐私保护意识，形成保护未成年人的良好生态系统。
（三）提升社会综合治理水平
1.强化对媒体报道的监管，建立健全性侵未成年人报道规则，以汤兰兰事件为鉴，一方面严防媒体、意见领袖为了追求流量挑动大众情绪，挑拨群众对立，将大众舆论向保护未成年人、强化社会责任方向引导；一方面严格保守未成年人隐私，以保护未成年人身心健康、帮助未成年人恢复社会功能为工作重点，防止受害人隐私曝光、行迹被追踪等。
2.强化基层群众自治组织、教育部门和民政部门在对被害人进行救助方面的功能，鉴于部分未成年人在家庭、学校环境中遭遇性侵，离开其原有环境可能是解决其根本问题的重要途径，部分未成年人可能需要其所在基层群众自治组织提起撤销监护人诉讼并代行监护职责，部分监护条件极差的未成年人，进入有针对性的社会福利事业机构或住宿学校可能是其更好的选择，这需要相关各部门探索新路径，提出新办法，以提升社会综合治理水平的角度出发，给出有中国特色社会主义的、构建富含本土资源的解决方案。
3.充分落实“一号检察建议”，链接社会资源，发挥社会动员优势，构建未成年人检察工作社会支持体系。结合司法体制改革及群团改革，检察院在未成年人检察工作中，实现专业化办案与社会化保护配合衔接，依托青少年事务社工队伍，充分发挥其在未成年人保护工作中的专业优势，确立其责任地位和职责范畴，并对应构建人才培养体系和专业理论塑造，与针对其职责开展的指导督促工作方案。